专项债作PPP项目资本金？想多了，财政部最新回应来了

来源：避险山庄

财政部对十三届全国人大三次会议
第7295号建议的回复

财预函〔2020〕124号

唐晓明等8名代表：

　　你们提出的关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议收悉，现答复如下：

一、地方政府专项债券支持甘肃情况

　　自2015年新预算法实施以来，每年大幅增加甘肃省的新增地方政府专项债务限额规模。2015-2020年，经国务院批准，分别下达甘肃省新增专项债券额度25亿元、25亿元、158亿元、204亿元、368亿元、614亿元，年均增长90%。下一步，分配以后年度地方政府债务限额时，在有效防范风险的前提下，积极加大对甘肃省支持力度，促进甘肃省经济社会发展。

二、关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金问题

　　按照国务院常务会议部署，专项债券作为符合条件重大项目资本金的领域已由4个进一步扩大为10个，其中包括收费公路。甘肃省可在国务院确定的比例内将收费公路专项债券用作符合条件的重大项目资本金。

　　对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题,这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。

　　感谢你们对财政工作的关心，欢迎再提宝贵意见。

　　联系单位及电话：财政部预算司   010-68551433

                             财 政 部

2020年9月8日

自去年6月中办、国办发文允许专项债券作为符合条件的重大项目资本金后，PPP界引发猜想，一些咨询机构认为，此举有助于解决PPP发展中项目资本金不足的问题。

近期，财政部在对部分人大代表提出的“关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议”时回复表示：

对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题，这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。

去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》指出，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

具体而言，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

通知还要求，地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

去年9月召开的国务院常务会议指出，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达2020年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施。会议还明确，专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。

换言之，专项债券作为符合条件重大项目资本金的领域已由4个进一步扩大为10个。

分析来看，专项债作资本金跟PPP并没有关系：PPP项目需要成立SPV（特殊目的公司），政府需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入都不符合专项债作资本金支持的范围。专项债作资本金必须对应实体项目，但不对应股权类投资。

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